Wykładnia językowa to nie wszystko – emeryci także mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne

A jest to możliwe za sprawą orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (dalej: WSA), które, po zastosowaniu reguł wykładni celowościowej (zwanej również funkcjonalną), zaczęły przyjmować, że literalne brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinno stawać się podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego emerytom, których emerytury są niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. O jaką grupę osób chodzi? Przede wszystkim o tzw. matki EWK, które po roku 1989 r. przeszły na emeryturę po przepracowaniu 20 lat w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niesamodzielnymi dziećmi. Aktualnie ich sytuacja jest rażąco gorsza niż sytuacja osób, które – nie posiadając prawa do takiej emerytury – w późniejszym okresie uzyskały świadczenie pielęgnacyjne. Emerytura EWK to zwykle niewiele ponad 1000 zł netto, a świadczenie pielęgnacyjne wynosi obecnie 1583 zł i jest waloryzowane. O długotrwałym pokrzywdzeniu tej grupy opiekunów pisał portal Oko.press. Jak była o tym mowa na wstępie, WSA zaczęły usuwać tę systemową niesprawiedliwość, w swoich orzeczeniach stosując prokonstytucyjną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. I tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku  z dnia 20 lutego 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 833/18, wskazał, że:

narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie.

Przytoczony przepis ustawy stanowi, że:

świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim rozstrzygnął w rozpoznawanej sprawie, że:

Artykuł 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury.

Świadczenie pielęgnacyjne winno być zatem przyznawane rodzicom EWK w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy wysokością ich emerytury a aktualną wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko w ten sposób, w ocenie WSA, można zniwelować niczym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji różnych grup opiekunów, których wspólną cechą jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Warto zwrócić uwagę na uzasadnienie odstąpienia od wykładni językowej:

proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet zatem jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (por. M. Zieliński: Wybrane zagadnienia wykładni prawa. PiP 2009 nr 6 s. 6 i nast., M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. W-wa 2012, s. 212 i nast.). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo).

Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). W rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącą najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego – 1583 zł, wysokość najniższej emerytury – 878 zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Jeżeli chodzi o wykładnię systemową to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji.s. 256 i nast. i powołana tam literatura). Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej.

Za nieprzekonujące WSA uznał stanowisko, że świadczenie emerytalne, choć niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, jest świadczeniem pewnym i stabilnym, a świadczenie pielęgnacyjne takim pewnym i stabilnym świadczeniem nie jest. Zwrócił również – słusznie – uwagę, że założenie swoistej wyższości świadczenia pewnego nad mniej pewnym jest wątpliwe przy znacznej dysproporcji w wysokościach porównywanych świadczeń (najniższa emerytura jest prawie dwukrotnie niższa od świadczenia pielęgnacyjnego), szczególnie w sytuacji, gdy to „pewne” świadczenie jest niższe od minimum socjalnego (we wrześniu 2018 r. minimum wynosiło 1166,78 zł dla gospodarstwa jednoosobowego i 954,29 zł na osobę w gospodarstwie dwuosobowym), co sprawia, że beneficjent świadczenia „pewnego” pozostaje w ubóstwie. Ponadto ta „pewność” prawa do emerytury powoduje, że osoba, której prawo to przysługuje, jest pozbawiona możliwości zrezygnowania z niego i wyboru świadczenia, które z jej perspektywy byłoby dla niej lepsze.

WSA wyeksponował również w uzasadnieniu istotną okoliczność, że emeryci niesprawujący opieki nad osobami zależnymi mogą do swoich świadczeń dorabiać, a opiekunowie – w związku z faktem sprawowania całodobowej opieki – są tego prawa pozbawieni:

Jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad córką, mogłaby dorobić do minimalnej emerytury. Nie jest to przy tym możliwość tylko teoretyczna gdyż wiedzą powszechną jest duże zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze, świadczone w różnych formach zatrudnienia i w różnym wymiarze. Skarżąca, która ma 62 lat i 35-letnie doświadczenie w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną, bez trudności znalazłaby więc zatrudnienie i to także za granicą (mieszka 15 km od granicy z Niemcami). Mimo zatem nabycia prawa do emerytury skarżąca, sprawując opiekę nad niepełnosprawną córką, nadal rezygnuje z pracy zarobkowej i powinna mieć to zrekompensowane świadczeniami w takiej samej wysokości jak opiekunowie, którzy nie nabyli prawa do emerytury.

Bardzo dobre rozstrzygnięcie zostało następnie powielone przez WSA w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 16 października 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 828/19, również przyjął, że pozbawienie opiekuna – emeryta prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości narusza zasadę równości, jeżeli emerytura jest niższa niż to świadczenie. Mimo wieloletniej bierności ustawodawcy sądy administracyjne stworzyły zatem dyskryminowanym opiekunom ścieżkę, na której mogą oni dochodzić swoich praw. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z uzasadnieniem można znaleźć tutaj.

Skomentuj

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *